La senatrice Amy Klobuchar sta conducendo una crociata contro i giganti big tech come Apple, Amazon, Microsoft, Facebook e Google. Queste aziende dominano lo S&P 500 ed esercitano un’enorme influenza. Dovrebbero essere spezzate?
Apple, Amazon, Facebook, Microsoft e Alphabet – la società madre di Google – rappresentano quasi un quarto dello S&P 500. Esercitano un potere crescente sui loro mercati. Questo ha scatenato richieste di riforma, più regolamentazione e numerose cause antitrust. La senatrice Amy Klobuchar sta conducendo una crociata contro i giganti della tecnologia, come presidente della sottocommissione antitrust del Senato.
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Il rulemaking federale deve essere basato su fatti, logica e prove. Sia un ordine esecutivo del 1993 (#12866) che la circolare A-4 dell’Office of Management and Budget del 2003 richiedono che le agenzie esecutive spieghino i costi e i benefici economici previsti di una proposta di regolamentazione, spieghino la logica dietro i loro interventi e la confrontino con un’alternativa “senza regolamentazione”. Queste direttive erano il culmine degli sforzi iniziati dal presidente Nixon e continuati da Ford, Carter, Reagan e Clinton per assicurare che il governo analizzi i potenziali effetti dei regolamenti federali sull’economia e la società. Finora, nessun presidente americano successivo ha revocato questo ordine, il che significa che stiamo ancora vivendo nell’era di un approccio alla politica pubblica basato sull’evidenza.
Questa tranquilla rivoluzione ha probabilmente reso la vita migliore per molti americani. L’uso di sofisticati modelli macroeconomici da parte della Federal Reserve le ha permesso di domare l’inflazione negli anni ’80 e ha contribuito a invertire la deflazione durante gli anni 2010. Grazie in parte ai requisiti di segnalazione dell’EPA, i metalli pesanti come il piombo inquinano molti meno corsi d’acqua di una volta e lo zolfo è stato virtualmente espunto dai cieli della nostra nazione. L’approccio alla regolamentazione basato sulla scienza e l’economia significa che i fatti – non i gruppi di interesse, il pensiero a breve termine e il populismo – a volte possono davvero vincere la giornata.
E, di tutti i campi di regolamentazione, l’antitrust ha forse tenuto più strettamente a questi principi. Fino ad ora, sembra.
Le politiche antitrust sono in pericolo di essere politicizzate. E il danno collaterale potrebbero essere le grandi aziende tecnologiche che ci hanno portato un enorme miglioramento nella ricerca, nelle possibilità educative e nell’intrattenimento, nelle reti sociali globali e nella consegna della spesa in giornata. Se questa sia una buona o una cattiva idea potrebbe essere qualcosa su cui dovremmo discutere.
Big Tech e la questione del benessere del consumatore
Nel corso del tempo, l’approccio all’antitrust basato sul benessere del consumatore è diventato parte integrante del DNA sia del Dipartimento di Giustizia che della Federal Trade Commission, le due entità federali incaricate di far rispettare gli Atti Antitrust Sherman e Clayton, così come altre leggi sulla politica della concorrenza. Fondamentalmente, questo paradigma si concentra sull’impatto che le fusioni di imprese e la cosiddetta condotta unilaterale (per esempio, un accordo esclusivo forgiato tra un produttore a monte e un distributore a valle) hanno sulla quantità e il prezzo di beni e servizi. Anche i potenziali effetti sull’innovazione sono importanti. Questioni come la concentrazione dei mercati e le dimensioni dell’impresa sono molto meno considerate (possono essere utili ma non sono sempre affidabili). La metrica che conta davvero è se i consumatori stanno meglio o meno sulla scia del comportamento dell’azienda.
Per mettere carne su questa idea, e come si riferisce alla politica basata sull’evidenza e all’analisi costi-benefici, si consideri un recente caso antitrust. Quarantotto procuratori generali e la Federal Trade Commission (FTC) hanno citato Facebook nel dicembre del 2020. Accusano la piattaforma digitale di essere un monopolio che ha abusato del suo potere di mercato per danneggiare i concorrenti e altri attori del mercato come gli sviluppatori di app. La causa lamenta specificamente che le acquisizioni di Facebook di WhatsApp e Instagram hanno messo in ginocchio i potenziali rivali, conferendo al social network un “vantaggio sleale”. La FTC propone che Facebook si liberi potenzialmente di queste proprietà.
Per avere successo secondo l’approccio del benessere del consumatore, il caso del governo deve in definitiva avere qualche connessione con i consumatori – e deve dimostrare che sono stati effettivamente danneggiati da Facebook. Qual è stato l’effetto di queste fusioni o del successivo comportamento di Facebook sui prezzi e sull’innovazione? La dimensione di Facebook non è necessariamente un indicatore di monopolio. In economia, il monopolio è un termine tecnico che implica che il prezzo di un bene o servizio è alle stelle – permettendo a un’azienda di rastrellare profitti molto più grandi di quelli tipici associati alla maggior parte dei beni e servizi – perché la sua quantità è stata razionata esattamente della metà.
Un’ulteriore complicazione: I servizi di Facebook sono gratuiti. Come può qualcosa con un prezzo uguale a zero danneggiare il benessere dei consumatori, specialmente quando ci sono diversi potenziali sostituti sotto forma di Linked in, Pinterest, Reddit, YouTube, TikTok, e persino il nascente Clubhouse? La maggior parte di queste piattaforme digitali monetizzano i dati dei consumatori per indirizzare meglio gli annunci ai loro utenti – annunci che sono sempre liberi di ignorare. In effetti, piuttosto che razionare la quantità dei suoi prodotti, Facebook ha incoraggiato molti più scambi tra aziende (grandi e piccole) e consumatori di quanti ne sarebbero avvenuti altrimenti.
Sarà anche difficile per il governo far valere il suo caso secondo l’approccio del benessere del consumatore quando la spesa di Facebook in R&S è tra le più alte di qualsiasi altra azienda nel mondo. Questo implica non solo che le innovazioni future sono in serbo, ma anche che il gigante dei social media non è, contrariamente alla credenza popolare, un monopolio naturale. Pertanto non dovrebbe essere regolato come tale. I monopoli naturali, come i servizi elettrici, hanno una struttura dei costi molto diversa da quella di Facebook: Quando espandono la loro offerta, i costi per servire un cliente aggiuntivo cadono come una pietra, perché possono distribuire la stessa infrastruttura su più utenti. La spesa di R&S di Facebook e le sue spese di capitale in generale suggeriscono che il contrario è vero per le sue piattaforme digitali. Infatti, questo è il caso di tutte le piattaforme digitali.
Se regoliamo senza un’analisi robusta e basata sulle prove…
Ma tutto questo potrebbe essere un punto irrilevante. Il consenso sul fatto che l’antitrust dovrebbe riguardare principalmente, se non esclusivamente, il prezzo di beni e servizi e l’innovazione è attualmente sotto attacco da parte di alcuni studiosi, opinionisti, politici e gruppi di sostegno. I critici sostengono che l’antitrust lassista ha portato a un aumento della concentrazione di mercato e dei monopoli nel settore tecnologico, introducendo “meno imprenditorialità”, “restrizioni alla libertà di parola”, “meno protezioni della privacy” e “l’abuso dei dati dei consumatori”. Aziende come Amazon sono accusate di danneggiare gli operatori su e giù per la catena di approvvigionamento al dettaglio e di fissare “ingiustamente” i prezzi per i rivenditori di mattoni e malta. Sono anche accusate di esacerbare l’ineguaglianza e di essere troppo “sistematicamente importanti” a causa delle loro dimensioni, impatto di mercato, interconnessione e “bassa sostituibilità”. Infine, c’è il timore che il potere di mercato delle grandi aziende tecnologiche si traduca in potere politico e sia un male per la democrazia.
Il problema con gli approcci populisti all’antitrust è che non sono ancora disciplinati dalle rigorose, se non tediose, restrizioni che guidano l’approccio del benessere del consumatore. Le loro affermazioni sull’impatto che Big Tech e altre aziende hanno sulla nostra economia, società e sistema politico possono essere tutte buone e vere. Ma, almeno per ora, sono principalmente solo questo: affermazioni che non sono state provate. Paure. Sospetti. Forse credenze ampiamente diffuse. Non vere e proprie verità. E nessun quadro è stato proposto finora dai sostenitori della cosiddetta scuola antitrust neo-brandeisiana per giudicare le loro affermazioni in modo sistematico e soddisfacente – uno che sia trasparente riguardo alle ipotesi, chiaro riguardo alla logica, e obiettivo riguardo all’analisi delle prove.
Secondo l’approccio del benessere del consumatore, al contrario, si deve usare un’analisi economica piuttosto rigida e una matematica difficile per arrivare a stabilire se un’azienda esercita e abusa del potere di mercato in un particolare mercato; non solo quel mercato deve essere definito prima, ma deve essere definito in relazione ai potenziali sostituti. Si devono anche fare ipotesi sulla domanda dei consumatori (quanto è reattiva agli aumenti di prezzo) e sull’offerta (i costi sostenuti dalle imprese per produrre/fornire un’unità addizionale del bene/servizio). E si devono usare dati a grana fine che osservano imprese reali in mercati reali per simulare i potenziali effetti di una fusione tra due potenziali rivali sulle quantità e sui prezzi successivi.
Poi ci sono gli impatti previsti sull’innovazione. La dimensione delle imprese non è semplicemente una metrica utile. Le grandi imprese, alcune delle quali sono monopoli, ci hanno dato alcune delle più grandi innovazioni che il mondo abbia mai visto, compresi gli smartphone, il software, le piattaforme digitali e le infrastrutture di cloud computing che collegano il mondo insieme e hanno letteralmente tenuto a galla le economie mondiali durante la pandemia di Covid-19.
Qualunque sia il percorso futuro della politica antitrust, è certamente il caso che l’approccio logico e basato sull’evidenza per regolare la concorrenza soffra di un problema di disinformazione in questi giorni. Il pubblico, così come molti politici ben intenzionati, tende a fraintendere cosa sono le piattaforme digitali (mercati a più facce), cosa la concentrazione del mercato dice effettivamente sulla concorrenza e il benessere dei consumatori (meno rivali possono implicare una maggiore efficienza e quindi prezzi più bassi), come definire e misurare il “monopolio” (nessuna delle grandi aziende tecnologiche soddisfa la definizione stretta perché, di nuovo, si basa sui prezzi dei prodotti reali e sull’esistenza o meno di sostituti, non sul numero di imprese o sulle loro dimensioni), come identificare se le imprese abusano del loro potere di mercato per soffocare la concorrenza (un problema tecnico che in realtà è abbastanza raro), e quali rimedi, se ce ne sono, i politici dovrebbero impiegare in relazione alle piattaforme digitali.
Spezzare Big Tech è una soluzione radicale alla ricerca di un problema. Qualcosa di semplice come un decreto di consenso, che potrebbe mirare a soluzioni limitate basate su problemi empiricamente verificati, potrebbe avere più senso. Anche se questi non hanno sempre funzionato completamente in passato quando sono stati applicati a Big Tech, non sono nemmeno senza denti: La FTC ha recentemente abbattuto il martello su Facebook, imponendo una multa record di 5 miliardi di dollari dopo che durante lo scandalo Cambridge Analytica non ha rispettato i termini di un decreto di consenso del 2012 che regola i dati degli utenti. Il suo ordine del 2019 inoltre “richiede a Facebook di ristrutturare il suo approccio alla privacy dal livello del consiglio di amministrazione aziendale in giù, e stabilisce nuovi meccanismi forti per garantire che i dirigenti di Facebook siano responsabili delle decisioni che prendono sulla privacy, e che tali decisioni siano soggette a una supervisione significativa”. Finora, non c’è motivo di credere che questo rimedio non abbia funzionato.
La conversazione più ampia, naturalmente, riguarda le basi che usiamo per condurre le politiche pubbliche, compreso l’antitrust. Se dovessimo sbarazzarci di un’analisi costi-benefici radicata in una profonda comprensione degli effetti della regolamentazione informata dall’economia, con cosa la sostituiremmo? E la sostituzione sarebbe una soluzione a quale problema, esattamente? Il timore è che questo aprirebbe la porta ad ancora più polarizzazione, populismo e pensiero a breve termine. Il paese può davvero permettersi altro di questo? Suppongo che questa sia di per sé un’affermazione verificabile, e potremmo scoprirlo presto.
